HACIA UNA GOBERNANZA INCLUSIVA Y
‘POLICÉNTRICA’ DE LA BIODIVERSIDAD DEL PERÚ
Escribe José Alvarez (*)
Muchos de los recursos de la biodiversidad de uso común sufren una
creciente degradación, afectando seriamente la economía y calidad de vida de
las comunidades rurales cuya subsistencia depende de ellos. Se propone
fortalecer, en el marco de la Estrategia Nacional de Diversidad Biológica y las
estrategias regionales, modelos de auto-gobernanza comunitaria e inclusiva de
los recursos de la biodiversidad de uso común, siguiendo el modelo de
‘gobernanza policéntrica’ propuesto por la Premio Nobel E. Ostrom, y de
comprobado éxito en diversas experiencias en Perú y otros países.
“Nunca subestimen el poder de
un pequeño grupo de personas comprometidas en cambiar el mundo. De hecho, es lo
único que ha funcionado.” (Margaret Mead)
Los recursos de la biodiversidad constituyen
parte del patrimonio natural de la nación, y su conservación y aprovechamiento
sostenible es del mayor interés público. Hay miles de comunidades rurales y
costeras, y otros grupos de usuarios, cuya economía y bienestar depende en
buena medida de los recursos de la biodiversidad, incluyendo la flora y fauna
silvestres, y las pesquerías. Sin embargo, estos recursos de uso común o recursos
comunes (especialmente los de ‘libre acceso’ o de uso público, donde
no existen derechos de propiedad claros o donde no es factible la exclusión de
uso[1]) padecen en buena medida
lo que se ha dado en llamar la “tragedia de los bienes comunes”, un
proceso supuestamente inevitable de mal uso, sobre explotación y degradación
derivado de la falta de control y de normas, y derechos claros de uso de los
recursos naturales (Hardin 1968). Esta
situación deriva no sólo en pérdida y degradación de los recursos de la
biodiversidad, sino que afecta gravemente la economía y la seguridad
alimentaria de miles de comunidades rurales y grupos de usuarios.
Muchos de los recursos de la
biodiversidad que resultaron teniendo alto valor en el mercado han sido sobre
explotados en el pasado reciente, produciendo “booms” o fiebres extractivas, de
corta duración y efectos muy negativos para las poblaciones locales, y también
para el país. La deforestación incontrolada de los bosques amazónicos y la tala
ilegal de maderas finas (palo de rosa, cedro, caoba, romerillo), y el caso de
las pesquerías de anchoveta en el mar peruano son ejemplos clásicos de esto.
Tradicionalmente se ha promovido la intervención directa del Estado central
para evitar la sobre explotación de recursos y otras externalidades. Sin
embargo, los modelos de gestión estatal centralizada de los
recursos de la biodiversidad, salvo honrosas excepciones, han
demostrado su ineficiencia para enfrentar esta situación.
Pero la tragedia de los bienes
comunes no es inevitable: existen numerosas experiencias en el
Perú y el Mundo de gestión exitosa de recursos comunes, incluyendo
recursos de la biodiversidad, basados en la gestión local adaptativa,
como ha demostrado Elinor Ostrom, ganadora del Nobel de economía por sus
estudios sobre este tema. La mayoría de
los ejemplos de éxito en el manejo de recursos comunes involucra a grupos
pequeños a medianos auto-organizados (generalmente comunidades locales), y a
organizaciones y empresas ‘anidadas’ a diversas escalas, según modelos de ‘gobernanza
policéntrica’ (Ostrom 1999; Ostrom et al. 1999; Ostrom 2009). Los
ejemplos de éxito se producen en una gran variedad de esquemas de
propiedad y de derechos de acceso a recursos comunes reconocidos
localmente. Un ejemplo clásico son las casi 30,000 comunidades y ejidos en
México, que aplican una variada “gama de sistemas de manejo de recursos
naturales que son innovadores, sostenibles y adaptados al entorno local”
(Alcorn y Toledo 1998: 224), pero también en
otros países incluido Perú.
No todos los
grupos locales con alto grado de autonomía, sin embargo, han tenido éxito para
prevenir la sobre-explotación de sus bosques, pesquerías y otros recursos, como
señala Ostrom (2011). En algunos casos las presiones externas (especialmente
del mercado) son tan intensas y los procesos son tan rápidos que los grupos
locales no tienen tiempo de reaccionar y los recursos son depredados hasta un
punto virtualmente irreversible. Oportunas y pertinentes intervenciones
externas (autoridades, organizaciones) pueden ayudar a tomar
decisiones favorables al uso sostenible de recursos, como también
malas intervenciones pueden impedir acuerdos positivos (cuando hay imposición
de normas no aceptadas localmente, o desautorización de los acuerdos locales
por parte de las autoridades). Concretamente, información relevante proveída
por organizaciones o funcionarios con acceso a tecnología sobre la evolución de
la condición de los recursos (¡y sobre el funcionamiento de los sistemas!) y
puede ayudar a la toma de decisiones para prevenir escenarios negativos (Ostrom
et al. 1999).
Las experiencias en Perú de gestión
exitosa de recursos de la biodiversidad de libre acceso (recursos
comunes) están generalmente asociadas con pequeñas comunidades rurales (amazónicas,
costeñas y andinas) manejando territorios comunales (o públicos bajo cesión en
uso, incluyendo secciones de áreas protegidas) o pesquerías bajo una serie de
normas internas de uso de los recursos comunes (que regulan derechos y deberes
de cada uno de los miembros) en un modelo de auto-gobernanza
comunitaria, que incluye comunidades y federaciones a varios niveles
de organización con capacidad de establecer normas –restricciones de uso- e
incentivos; en la mayoría de los casos de éxito estas organizaciones locales
están acompañadas por organizaciones externas y asociadas con áreas protegidas,
donde hay una especial preocupación por la protección de la biodiversidad
(Pinedo et al. 2002; Bodmer 2000). Ejemplos muy reconocidos incluyen la
comunidad de Infierno, en Madre de Dios, y los de los grupos comunitarios de
manejo, tanto en la Reserva Nacional Pacaya-Samiria, como en el Área de
Conservación Regional Tamshiyacu-Tahuayo, en Loreto.
CONDICIONES PARA GESTIÓN EXITOSA DE LOS RECURSOS
DE LA BIODIVERSIDAD
Aunque no existen panaceas para
resolver el dilema del uso individual-cortoplacista vs. colectivo-sostenible de
recursos comunes, las condiciones para que una experiencia de gestión de
recursos comunes (ecosistemas terrestres y marinos) tenga éxito y sea
sostenible incluyen, según Ostrom (2001):
a) Que los grupos organizados tengan autonomía para
establecer sus normas y no tengan actores externos presionándolos; idealmente,
las normas establecidas localmente deben ser reconocidas mínimamente por las
autoridades (locales, regionales o nacionales);
b) Que la mayoría de los actores afectados participen en establecer
y modificar las normas de uso de los recursos, para que sean más
justas y efectivas;
c) Que haya límites bien definidos: de los recursos, y de los
actores con derecho a aprovecharlos (derechos claros);
d) Que el aprovechamiento del recurso sea rentable para la
gente (inversión en aplicación de reglas vs. beneficios), y que el recurso sea prominente (sea
importante para la subsistencia de los actores locales);
e) Que haya vigilancia (monitoreo) del
cumplimiento de las normas y un sistema de sanciones graduales para
quienes las violan, y cuando corresponda, un sistema de incentivos;
f) Que las actividades de aprovechamiento de recursos,
gobernanza, monitoreo, sanción de las normas, y resolución de conflictos se
organicen en capas múltiples de organizaciones y empresas ‘anidadas’;
g) Que haya espacios adecuados de resolución de conflictos;
h) Que haya liderazgo local y experiencia previa con
otros grupos organizados;
i) Existencia de confianza mutua y comprensión
compartida de cómo funciona el sistema de recursos; buenos niveles de
comunicación entre usuarios.
j) Los recursos involucrados, por su parte, deben ser predecibles,
monitoreables a bajo costo, no estar sobre explotados a tal punto que no
sea rentable su aprovechamiento, y localizados en un área relativamente
manejable por los locales con la tecnología disponible.
Varias de estas variables pueden ser facilitadas
por las organizaciones externas interesadas en mejorar la gestión de los
recursos de la biodiversidad, incluyendo a las instituciones públicas. La
experiencia en Amazonía peruana y otros lugares demuestra que las comunidades
pueden controlar esas variables y mejorar substancialmente la gestión de los
recursos de la biodiversidad con apoyo de organizaciones (Bodmer & Pezo
2001; Álvarez 2007).
Ostrom también precisa que estas experiencias de
éxito son grandemente facilitadas por el esquema institucional más grande en el
que se insertan, que puede proveer a las organizaciones locales con los
siguientes elementos, que deben ser aportados con gran respeto por la
autonomía local en la toma de decisiones:
a) Información precisa sobre los
sistemas de recursos y los beneficios de nuevas reglas/arreglos respecto a los
antiguos;
b) Facilitación de espacios de diálogo, resolución de
conflictos y aprendizaje;
c) Provisión de mecanismos que refuercen sus
propios sistemas de monitoreo y sanción de infracciones
(Ostrom 2011).
Estos esquemas obviamente funcionan con recursos
valiosos y relativamente escasos, y cuando hay incentivos para la
conservación, esto es, cuando hay una clara percepción por parte de los
locales de que habrá un neto beneficio con el ‘cambio’, superior al costo de
aplicar nuevas normas, organizarse y monitorear los recursos. Es el caso de
muchos recursos de la biodiversidad cada vez más escasos en el Perú debido a la
creciente presión sobre los mismos. En estos casos, se articulan y conjugan
los intereses de más largo plazo (conservar la diversidad biológica)
con de corto y mediano plazo (mejorar la economía y la seguridad alimentaria
de las poblaciones rurales). Poblaciones locales ganando y
conservando los recursos de la biodiversidad es un escenario posible y deseable
para gran parte del territorio del Perú.
Conservación de
paisajes y procesos y organizaciones ‘anidadas’
Debido a que en
muchos de los casos la gestión de recursos comunes involucra áreas
relativamente extensas, si se aplica un enfoque de manejo ecosistémico y
–cuando sea el caso- de cuenca, se puede lograr objetivos
‘complementarios’ de conservación de comunidades y ecosistemas completos,
incluyendo recursos de la biodiversidad sin valor económico actual pero de gran
valor intrínseco para el país.
Para la gestión
recursos comunes en grandes espacios (cuencas y subcuencas compartidas
por múltiples grupos de actores)y procesos ecológicos (ciclos de
agua y nutrientes, conectividad entre ecosistemas, migraciones estacionales de
animales) se requiere el enfoque ecosistémico y de paisaje, y la intervención
de niveles de organización más altos, incluyendo federaciones de comunidades a
distintos niveles ‘anidados’, organizaciones regionales, organizaciones
privadas –incluyendo empresas y ONG-, todos trabajando articuladamente con
autoridades públicas (locales, regionales y nacionales), y siempre respetando
el principio de subsidiariedad. Este enfoque es acorde con el derecho
a la libre determinación de los pueblos, o de autodeterminación de los
pueblos[2].
El
fortalecimiento de modelos de gobernanza policéntrica contribuye
significativamente a la prevención y resolución de conflictos relacionados con
el uso de recursos naturales de uso común. Como Ostrom y sus colegas han
demostrado, la complejidad de estos sistemas de gestión policéntrica no es
sinónimo de caos, y es posible la gobernanza con niveles adecuados de
cooperación y entendimiento común (Ostrom 1999; 2001). El respeto a la autogestión
es uno de los reclamos más sentidos de los pueblos indígenas del Perú y del
Mundo (DED 2005; AIDESEP 2007).
Para ello, conservar la diversidad
institucional o capital social (relaciones compartidas, normas,
conocimiento y comprensión local) es tan importante como conservar el capital
natural, y de hecho, una condición en muchos casos para logar efectivamente la
conservación de este capital. El control de los recursos por lejanos burócratas
estatales con frecuencia produce un efecto peor que un débil control local
(Ostrom et al. 1999; Tierney 2009).
PROPUESTA:
FORTALECIMIENTO
DE LOS SISTEMAS DE AUTO-GOBERNANZA LOCAL – POLICÉNTRICA
Se propone
impulsar y fortalecer la auto-gobernanza comunitaria (con
enfoque ‘policéntrico’) de los recursos de la biodiversidad (especialmente
bosques, pastos naturales y recursos acuáticos, tanto en aguas continentales
como marino-costeras), en el marco del principio de subsidiariedad y la
política de descentralización del Estado, y en un esquema institucional
multinivel, que contribuye y complementa a las instituciones locales.
Esto contribuirá
a mejorar la conservación de la diversidad biológica y la
diversidad institucional vinculada con ella, al tiempo que ayudará a mitigar
la pobreza, a mejorar la seguridad alimentaria y el bienestar de
grandes sectores de poblaciones rurales en extrema pobreza, y a reducir
la conflictividad social relacionada con el uso de recursos naturales
de uso común.
Para ello, entre
otras, se propone las siguientes acciones:
A nivel
nacional:
· Incluir en la
Estrategia Nacional de Diversidad Biológica – ENDB en revisión el enfoque de auto-gobernanza y
de “gestión policéntrica”, según los esquemas propuestos por Ostrom y
otros estudiosos, para fortalecer la gestión local inclusiva de
los recursos de la diversidad biológica.
·
Facilitar la
inclusión de las siguientes acciones en la ENDB:
ü Promover reformas legales que favorezcan y reconozcan
la competencia de los usuarios locales para organizarse y establecer al menos
algunas de sus normas de uso de recursos de la biodiversidad (legitimación
de normas locales);
ü Establecer sistemas de monitoreo para recopilar
información relevante sobre los recursos y los usuarios, para incrementar el
conocimiento y la comprensión sobre los sistemas;
ü Establecer mecanismos de resolución de conflictos accesibles
y de bajo costo (Ostrom 2001: 17); en Perú pueden ser los jueces de paz.
ü Establecer mecanismos para proteger la diversidad institucional vinculada
con la diversidad biológica (relaciones compartidas, normas, conocimiento y
comprensión local de los sistemas naturales y de los recursos de la
biodiversidad)
A nivel regional
y local:
· Promover la
inclusión en las Estrategias Regionales Diversidad Biológica – ERDB del enfoque
de auto-gobernanzay de “gestión policéntrica”, de acuerdo
con lo especificado más arriba.
· Autoridades
regionales deben promover la asignación de derechos claros de propiedad
o uso sobre los recursos de libre acceso cuando esto sea pertinente (a
través de concesiones de diverso tipo, titulación de comunidades[3], etc.)
·
Autoridades
regionales y locales deben fortalecer la auto-organización y la
auto-gobernanza local de los recursos de la biodiversidad, a través
del fortalecimiento de un ‘sistema de soporte macroinstitucional’,
proporcionando:
ü Legitimación a las organizaciones locales y sus normas o acuerdos de uso de recursos, y apoyo para la aplicación de estos;
ü Asistencia técnica, y apoyo a las
organizaciones locales para la elaboración y validación de sus normas internas
de uso de recursos naturales.
ü Fortalecimiento de organizaciones locales de
varios niveles (organizaciones indígenas, campesinas, de pescadores, etc.),
capacitación de líderes locales, pasantías con experiencias exitosas de gestión
de recursos;
ü Información relevante, oportuna y
precisa sobre los recursos, y sobre los resultados del manejo;
ü Facilitación de espacios de diálogo y resolución de conflictos por el uso de recursos, especialmente cuando hay diversos grupos
de actores;
ü Asistencia legal y logística a grupos
locales frente a agresiones externas;
ü Apoyo a los sistemas de control, monitoreo y sanción de infractores
(apoyo técnico y logístico).
Para el sector
privado:
· Incentivar a
universidades y organizaciones privadas para
que promuevan la investigación de las instituciones/organizaciones vinculadas
con los casos de éxito en gestión de la diversidad biológica para replicarlos
en otros lugares, así como con los casos de fracaso, para aprender de ellos.
·
Impulsar estudios
sobre la diversidad institucional vinculada con la gestión de los
recursos de la diversidad biológica (relaciones compartidas, normas,
conocimiento y comprensión local sobre los sistemas de gestión y sobre los
recursos de la biodiversidad).
·
Establecer incentivos para
que empresas trabajen con comunidades locales y grupos locales de
manejo en la gestión de recursos de la biodiversidad de uso público.
·
Organizaciones
no gubernamentales también pueden ayudar a fortalecer la
auto-organización y la gobernanza local, y a generar y difundir información
relevante sobre los procesos y los recursos.
Referencias
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Tierney, J. 2009.
The Non-Tragedy of the Commons. The New York Times, 12.07.2009.
[1] Ostrom y sus colegas
definen los recursos comunes (common-pool resources) como
aquellos en los que (i) la exclusión de los beneficiarios a través de medios
físicos e institucionales es particularmente costosa; y (ii) la explotación por
un usuario reduce la disponibilidad de recursos para otros; estos pueden darse
en variados regímenes de propiedad (Ostrom et al. 1999).
[2] El derecho
de libre determinación de los pueblos o derecho de
autodeterminación es el derecho de un pueblo a decidir sus propias formas de gobierno, perseguir su desarrollo económico, social y cultural, y estructurarse
libremente, sin injerencias externas y de acuerdo con el principio de igualdad.
La libre determinación está recogida en algunos de los documentos
internacionales más importantes, como la Carta de las Naciones Unidas, los Pactos Internacionales de
Derechos Humanos, el Convenio
169 de la OIT y la Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas.
[3] Se calcula que en la
Amazonía hay más de 3 000 comunidades sin titulación de territorio, entre
indígenas, mestizas y colonas. Esta situación de ausencia de derechos favorece
sin duda la “tragedia de los bienes comunes” (De Soto 2010).
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